Municípios que receberam recursos do BNDES para modernização de sua administração tributária não ampliaram a arrecadação de impostos. Este foi um dos resultados de pesquisa da USP de Ribeirão Preto sobre municípios beneficiados pelo Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT) do BNDES.
A pesquisa sugere que se os municípios participantes tivessem optado por não aderir ao Programa, o comportamento de sua arrecadação tributária não teria sido significativamente diferente daqueles municípios que não aderiram.
Lançado pelo Ministério do Planejamento, o PMAT tem como um de seus objetivos modernizar a gestão fiscal dos estados e municípios brasileiros, visando aumentar a arrecadação de impostos. As ações do programa envolvem também melhoria na gestão do gasto público de forma a reduzir o custo dos serviços com administração geral, saúde e educação.
De acordo com a pesquisa, os municípios que receberam recursos do PMAT não mostraram aumentos significantes na arrecadação tributária quando comparados com municípios semelhantes que não participaram do programa.
De acordo com a autora da pesquisa, Myriã Tatiany Neves Bast, o fato de não terem sido encontradas evidências de que o programa esteja elevando a arrecadação de impostos locais pode indicar que as prefeituras beneficiadas utilizam os recursos em fins que não geram impacto direto sobre a arrecadação tributária ou então em itens que melhorem somente a qualidade de atendimento a população.
“É comum, por exemplo, que prefeituras comprem móveis para melhorar as condições de acomodação das pessoas que vão até a prefeitura negociar uma dívida de IPTU”, explica. “Este é um uso que dificilmente vai aumentar a arrecadação de impostos municipais, que é o objetivo central do programa.”
A amostra da pesquisa é composta por 190 municípios que receberam recursos do PMAT apenas uma vez entre 2000 e 2011. “Escolhemos retirar os municípios que receberam financiamento mais de uma vez porque não excluí-los poderia levar a uma sobre-estimação dos resultados, já que os efeitos do programa podem ser cumulativos”, afirma Myriã.
Os resultados foram apresentados na dissertação de mestrado da aluna, desenvolvida no Programa de Pós-Graduação em Economia, da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto (FEA-RP/USP), sob a orientação do professor Sérgio Sakurai.
- Mudanças
Myriã e o professor Sérgio Sakurai entendem que um acompanhamento mais rigoroso por parte do BNDES poderia ser feito depois que o município adquira o empréstimo. “Sabemos que o BNDES é rigoroso na concessão. Nossa sugestão é que a fiscalização do programa seja aprimorada depois da concessão, justamente para averiguar se a prefeitura está realmente usando os recursos de tal forma a elevar sua arrecadação de impostos”, afirma Sakurai.
A pesquisa sugere ainda algumas modificações no leque de itens que podem ser financiados, ou então mudança nos relatórios de acompanhamento dos projetos que devem ser enviados regularmente ao BNDES.
“O Banco tem um papel importante para o desenvolvimento dos governos municipais e entendemos que o programa tem sua importância, mas a forma com a qual o PMAT está atualmente desenhado é tal que os recursos empregados parecem não gerar elevação na arrecadação de recursos fiscais próprios”, comenta Myriã.
- A pesquisa
A pesquisa comparou prefeituras que receberam o financiamento do BNDES com prefeituras de características parecidas, mas que não receberam o empréstimo, entre 2000 e 2014. Este procedimento, denominado emparelhamento por propensity score matching, é necessário porque a concessão do financiamento não é aleatória, ou seja, os próprios municípios é que definem se querem solicitar o financiamento ou não. Os pesquisadores analisaram impostos municipais totais e depois impostos específicos como o IPTU e ISS. Os municípios foram analisados conjuntamente e separadamente por região demográfica. Para todas as análises, os resultados foram basicamente os mesmos.
“O que é curioso é que, se você analisa os dados "brutos", fica a sensação de que o programa realmente eleva a arrecadação de impostos”, afirma Sakurai. Para exemplificar, analisando os municípios que tomaram financiamento em 2005, nota-se que a arrecadação municipal por habitante foi da ordem de R$ 52,24 antes deste ano, e depois, passa a ser da ordem de R$ 95,08, o que representa um aumento de 82%. Por sua vez, aqueles municípios parecidos com os que tomaram financiamento, mas não tomaram, tiveram elevação de R$ 82,18 para R$ 133,13, o que representa uma elevação menor, de 62%. “Contudo, quando aplicamos um método estatístico mais rigoroso, esta diferença desaparece, sugerindo então que a mera comparação dos valores pode levar a interpretações nem sempre certas”, explica o professor.
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